Universell trygghet fungerar bäst
Den 30 juni i år stod Världsbankens chef Jim Yong Kim och skakade hand med Guy Ryder, generaldirektören för den internationella arbetarorganisationen ILO. Anledningen till detta handslag var både överraskande och oerhört glädjande, men gick säkerligen de flesta förbi.
Särskilt ett år som detta, då flera avgörande beslut för det internationella utvecklingssamarbetets framtid pockar på uppmärksamheten hos politiker och media.
I år går tidsramen för millenniemålen ut och nya, globala mål för hållbar utveckling ska beslutas på ett FN-toppmöte i New York i september. I förra veckan diskuterades finansieringen av dessa nya utvecklingsmål i Addis Abeba, på den tredje Financing for Development-konferensen. Och i december ska Kyotoprotokollets miljömål förhoppningsvis ersättas med ett nytt klimatavtal på klimatkonferensen i Paris.
Halvvägs in i detta ”superutvecklingsår” lanserar Världsbanken och ILO ett gemensamt initiativ för universell social trygghet. Under de senaste åren har social trygghet, som exempelvis barnbidrag, pensioner och arbetslöshetsersättning, fått ett allt större genomslag i biståndsvärlden. ”Pengar i handen” ses numera som ett effektivt verktyg för att bekämpa fattigdom och för att uppfylla alla människors rätt till just social trygghet och till en värdig levnadsstandard. Detta är i sig inget nytt för vare sig Världsbanken eller ILO. Tillsammans med andra FN-organ och givarländer har de under lång tid arbetat för att främja uppbyggnaden av sociala trygghetssystem i utvecklingsländer. Satsningarna har emellertid varit blygsamma i jämförelse med andra utgiftsposter. Under 2013 gick mindre än 12 procent av det samlade internationella biståndet till sociala trygghetssystem, räknat med en bred definition av sådana insatser (rapport från Development Initiatives). Sverige stod inte med på listan över de tio största givarna i denna kategori.
Faktum är att de flesta institutionaliserade trygghetssystem som redan finns i utvecklingsländer har kommit till helt utan hjälp av biståndsmedel. I Lesotho och Swaziland införde regeringarna exempelvis nationella folkpensioner utan deras biståndsgivares vetskap (se Svenska Kyrkans antologi Pengar i handen). I dag finns det någon form av trygghetsprogram för fattiga i alla världens länder, om än i mycket liten skala.
Flera medelinkomstländer har redan infört omfattande sociala trygghetsprogram. I Latinamerika har Mexikos Prospera (tidigare Oportunidades) och Brasiliens Bolsa Família investerat i villkorade kontantstöd till fattiga familjer som når fem respektive fjorton miljoner hushåll. I Kina har 820 miljoner människor pensionsförsäkring. Bland annat Mongoliet, Sydafrika och Senegal har inrättat barnbidrag med nationell räckvidd.
Även låginkomstländer har tagit steg för att etablera sociala trygghetssystem. Etiopien har under flera år drivit ett bidrags- och beredskapsarbetsprogram som berört sju och en halv miljoner av landets fattiga. Vitt spridda länder som Moçambique, Bangladesh och Palestina har infört nationellt utbredda kontantstöd till fattiga och utsatta grupper. En mängd pilotförsök med social trygghet pågår världen över. Medan allt detta är mycket positivt är det viktigt att komma ihåg att dessa program i dagsläget är långt ifrån heltäckande. ILO uppskattar att 5,2 miljarder människor i världen endast har otillräcklig, eller ingen tillgång alls till sociala trygghetssystem.
Det globala konsensus som nu håller på att växa fram om sociala trygghetssystems betydande roll i utvecklingssamarbetet börjar sätta sina avtryck. ILO kom år 2012 med sin Rekommendation 202, om social trygghet som en rättighet för alla, så kallade sociala trygghetsgolv. Alla medlemsländerna, däribland Sverige, antog rekommendationen. Inte minst intar social trygghet en viktig plats inom de nya utvecklingsmålen. Under det första målet som handlar om utrotad fattigdom ägnas sociala trygghetssystem ett eget delmål. I förslaget till delmål 1.3 står det att stater ska ”implementera nationellt lämpliga sociala trygghetssystem- och åtgärder för alla, inklusive golv, och uppnå substantiell täckning av fattiga och utsatta före 2030.” (Min översättning).
Det var därför inte Världsbankens och ILOs omfamnande av social trygghet som överraskade den 30 juni. Det var istället ordet ”universell” som var en smula oväntat, men välkommet.
ILO förespråkar social trygghet utifrån ett rättighetsperspektiv, i enlighet med FNs allmänna förklaring av de mänskliga rättigheterna och konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Dessa fastslår alla människors rätt till social trygghet och till en levnadsstandard som tillgodoser hälsa, välbefinnande och mänsklig värdighet. Världsbanken har snarare argumenterat för social trygghet utifrån ett tillväxtperspektiv och som ett medel för fattigdomsbekämpning.
Ingen av dessa utgångspunkter är felaktiga. De får dock olika konsekvenser för hur en väljer att utforma sociala trygghetssystem.
Förespråkare av allas rätt till social trygghet föredrar universella system, eller generell välfärd som det ofta kallas i Sverige. Det svenska barnbidraget och folkpensionen är exempel på sådana system, då de utgår med lika bidrag till alla, rik som fattig. Världsbanken å andra sidan, har ofta förordat sociala trygghetssystem som ett medel för att främja tillväxten i fattiga länder. De har setts som en investering för att skapa lokal köpkraft och för att hjälpa människor att lyfta sig själva ur fattigdom. Därför har Världsbanken förordat riktade, ofta behovsprövande system för de allra fattigaste.
Rent intuitivt låter det logiskt att ge bidrag till de som behöver dem mest. Men forskning och erfarenheter, inte minst från de nordiska välfärdsländerna, har faktiskt visat att generella sociala trygghetssystem gynnar de fattiga mer än vad riktade system gör.
En förklaring är att det i praktiken är mycket svårt att identifiera de allra fattigaste i samhällen med utbredd fattigdom. Att välja ut bidragsmottagare utifrån inkomst öppnar för felaktig exkludering, lokal korruption och försämrad grannsämja. En annan anledning är att generella system har lättare att vinna stöd hos den skattebetalande medelklassen, eftersom de själva får del av bidragen. På så sätt får generella system oftast en mer stabil finansiering, vilket ger högre utbetalning till de fattiga än vad riktade system gör, i motsats till vad en först kan tro.
En annan fördel med universell social trygghet, som lyfts fram av ILO och Världsbanken, är att den kan bidra till fredligare samhällen. Genom att stärka kopplingen mellan stat och medborgare byggs folklig legitimitet och tillit för statliga institutioner. Den sociala samhörigheten på lokalnivå har också bättre chans att utvecklas då alla får del av systemen, till skillnad från om bara vissa blir utvalda. Detta har uppmärksammats i Nepals strategi för social trygghet, som är en del av landets fredsbyggande insatser efter inbördeskriget.
ILOs och Världsbankens gemensamma initiativ är ett klart framsteg för det rättighetsbaserade perspektivet på social trygghet. Det står visserligen i utlåtandet att särskild uppmärksamhet ska ägnas de fattiga och utsatta. Detta är inget negativt, då särskilda insatser för dessa grupper ofta behövs, något vi vet även här i Sverige. I grunden bör social trygghet ändå vara universell.
Från svenskt håll har det länge varit tyst i frågan om social trygghet i utvecklingssamarbetet. Förvånande nog, har en del redan påpekat. Det borde finnas gott om erfarenheter från vår egen välfärdshistoria att dela med sig av. Inte minst om hur politiska processer runt uppbyggnaden av generell välfärd kan gå till. Den politiska viljan i utvecklingsländer förutspås nämligen bli avgörande för om social trygghet ska kunna förverkligas.
Glädjande nog har UD börjat ta tag i frågan. Tillsammans med Socialdepartementet presenterades den 8 juli ett initiativ för svensk välfärd på export, där Sverige ”aktivt (ska) driva frågan om uppbyggnad av breda trygghetssystem inom internationella forum.” Detta är inte en dag för tidigt.
På finansieringskonferensen i Addis Abeba föreslog The Global Coalition for Social Protection Floors inrättandet av en global fond för uppbyggnaden av sociala trygghetsgolv. Koalitionen är en sammanslutning av civilsamhällesorganisationer, i dag helt utan svenska medlemmar. Sverige bör stödja uppbyggnaden av en sådan global fond för social trygghet, och svenska civilsamhällesorganisationer kan visa sitt stöd och dela med sig av sin kunskap inom den globala koalitionen för social trygghet.
I andan av svenskt utvecklingssamarbete, och med tanke på vad vår biståndsminister Isabella Lövin påpekat om att de nya hållbarhetsmålen är globala och därmed ska gälla för alla länder, finns nu alla anledningar för Sverige att både lära ut, och att lära av arbetet för universell social trygghet.
